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合作建房未报政府批准——合同无效


在划拨取得土地使用权的用地上合作建房---未报经政府主管部门批准---合同无效---责任承担
 
裁决书简介
 
一、案情
 
  1992年8月21日,以第一被诉人为甲方、申诉人为乙方、第二被诉人为丙方,三方签订了共同合作开发C村商住综合大楼“协议书”(下称“协议书”)。“协议书”主要内容:
 
  (1)关于丙方退出合作项目及退出后由甲、乙方共同合作开发C村商住综合大楼;
  (2)合作项目位于广州市城市规划局(86)城地批字第某某号文所确定的C村乡政府留用地内,即广州市T区A大道和B路东北角交界段,规划编号为南住5-4、5-5;
  (3)在原设计的基层上准备建23层C村商业住宅综合大楼;
  (4)甲方以土地现状为条件,负责协同C村乡政府、房地产开发公司对开发需要之一切手续具体办理等;乙方负责提供本工程之全部建设资金,并依合同规定分期分批投入等;丙方的责任是,乙方在完成第八条规定后,丙方将应得的权益转交给乙方享有,丙方与甲方于1990年9月12日签订的C村(X)工程合作开发合同随之终止,丙方退出后由甲、乙方确立新的合作伙伴关系;
  (5)由乙方支付港币1,000万元作为甲方、丙方本项目前期各项费用及开发利益、其他中介利益等的经济补偿;
  (6)签订本合同时,乙方交港币200万元现金本票在甲方指定的广州市某律师事务所处作为履约保证金之用,但是该律师事务所必须保证在(X工程)报建手续办妥后将本票交给甲方,否则退还给乙方。本合同签订七天内,乙方带到或付入港币500万元到中国银行广州分行,以个人名义存行,作为与甲方的合作款(第八条);
  (7)甲方确保乙方获得开发房屋60%的归属权,其分配原则依甲方与C村的原始合同规定,垂直分配,取得A大道与B路一侧的一个塔楼及另一塔楼的14-18层;
  (8)当发生合同争议时,双方应本着友好、平等、互利的精神协商解决,若协商不行,任何一方均可将争议提交中国国际经济贸易仲裁委员会深圳分会依仲裁规则进行仲裁,该裁决是终局的,对双方均有的束力。
  协议书还对合作形式、各方的具体责任、管理机构、利益分配办法、汇款办法、违约处理等问题都作出约定。
  上述协议书经广州市某律师事务所钟某律师见证。
  申诉人、第一被诉人和第二被诉人在履行上述“协议书”中发生争议,申诉人向中国国际经济贸易仲裁委员会深圳分会提交仲裁。申诉人在仲裁申请书中提出如下请求:
 
  (一)撤销申诉人与第一被诉人、第二被诉人之间于1992年8月21日签订的“协议书”,责令第一被诉人、第二被诉人协助申诉人收回现存于广州市某律师事务所的200万元的银行本票。
  (二)支付自1993年1月18日起至申诉人收回本票之日止200万元之利息,利率以月息12厘计。
  (三)仲裁费及律师费由败诉一方支付。
 
  申诉人诉称:
 
  1992年8月21日,申诉人在广州与第一被诉人及第二被诉人达成共同开发广州T区C村商住楼的“协议书”。“协议书”订明:第一被诉人负责在5个月内(即1993年1月18日前)完成大楼的有关报建手续;申诉人负责提供“工程”的全部建设资金,并支付港币壹仟万元予第一被诉人及第二被诉人作为其前期投入补偿及预期利润;要求申诉人在合同签订时存港币两佰万元于见证律师所属的广州市某律师事务所作为履约保证金,在合同签订7日内存港币伍佰万元于中国银行广州分行作为申报立项之资信证明等内容。“协议书”签订后,申诉人依约将港币二佰万元之银行本票交存于广州市某律师事务所,存入港币五佰万元于中国银行广州分行,履行了申诉人的义务。
  但由于第一被诉人工作不力,非但没能在五个月内完成报建,还致使开发工程所在地之地主对其失去信心,转而与Y房地产有限公司等合作开发,并己成立专事该工程开发的D房地产公司,其所有工程手续已办妥,且进入实际开发阶段,楼宇预售工作已完毕。
  在此情况下,申诉人依据“协议书”的有关规定、合同解除条款,正式向第一被诉人提出终止合同,并要求其与申诉人同往广州市某律师事务所取回已无任何意义的保证金二百万港元。对此,第一被诉人均不予理睬,致使申诉人二百万港元之本票无法顺利取回。
 
  开庭后,申诉人又补充了如下意见:
 
  (一)申诉人与被诉人之间于1992年8月21日签订的“协议书”是被诉方欺诈的产物,属于无效协议。“协议书”基本内容为被诉人提供位于A大道与B路东北角交界地段土地使用权,申诉人出资,共同开发该片土地,兴建商品楼。经查,在签约前,该片土地使用权或合作开发权已不属被诉人,也不属于被诉人所称的该片土地原始所有人---T区C村乡。1991年10月24日、1992年6月20日,广州市城市建设开发总公司已将上述土地,即正规称为:T南住11一13地段,分别转让给E公司、F公司。这说明被诉人隐瞒了事实真相,其目的是骗取申诉人的巨额资金。
  被诉人的欺诈行为致使合同无效。被诉人作为过错方,应赔偿申诉人所受的损失。
  (二)C村依据的广州市规划局(86)城地批字第某某号用地通知中注明,所留用地不得出租、转让,故C村与被诉人同年11月的合作协议(实质是将1/2土地转让)违反市规划局精神。再者,被诉人变相地将其于1986年11月与C村订立的合同合约中自身的权利义务转予申诉人,而未经C村同意,违反了《涉外经济合同法》的相应规定,由此发生的法律行为应属无效,其造成的后果,被诉人应承担全部责任。
  被诉人答辩称:
  1.申诉人在签定“协议书”之后,一直未见过面,使报建没法进行,其已严重违约。
  2.申诉人提前将合作报建资金伍百万港元提走,而不通知被诉人,使被诉人不能就开发该项目进行具体工作,限制和错过了被诉人与第三方合作的机会,使下开发小区5一4、5一5红线内的地段到目前为止还未进行合作开发,致使被诉人造成重大经济损失。依据“协议书”第10条第1款的规定,甲方(即第一被诉人)与丙方(即第二被诉人)应没收乙方(即申诉人)的履约保证金200万港元,并收回开发权益。
 
二、仲裁庭的意见
 
  根据双方当事人提交的证据以及仲裁庭的调查,仲裁庭认定如下事实:
  (一)1986年11月25日,以广州市T区C村乡政府为甲方、第一被诉人为乙方,双方签订了“合作建筑协议书”。该协议书的主要内容为:乙方根据(86)城地批字第某某号文批准征用G路以北南住区内地段,先行合作兴建两幢19层综合性大楼;甲方负责征地、报建等有关手续,提供土地,办理房屋产权;乙方负责全部大楼施工等全部工本费用;大楼建成后的总面积,甲方占40%,乙方占60%,垂直线分配。
  上述用地,是广州市城市规划局(86)城地批字第某某号文“关于留用土地建楼的通知”所确定的59,218平方米面积土地。该通知规定:“上述用地位置用以建设商业性质的楼房,不得出租、转让,必须服从T开发区的总体规划,并按规定办理报建手续。”另外,广州市人民政府印发的穗府[1987] 某某号文关于“广州市T建设区土地规划管理规定”第四条规定“有关单位在建筑区范围内的保留用地或已征用的土地,只限于本单位自用,不准出租、出卖、转让;如确需与其他单位合资、合作兴建房屋者,须经市规划部门批准。”
  广州市T区C村村民委员会(原称为C村乡政府)提供的证明称:“我T区C村乡政府于1986年11月25日与Z公司(即第一被诉人)签订的“合作建筑协议书”[该协议书用地是指市规划局(86)城地批字第某某号]签订后,由于Z公司(即第一被诉人)违约,从未依约付款,屡催不付,所以该协议就自动失效,从未履行过。”
  “合作建筑协议书”所约定的合作项目,是C村乡政府以土地为条件与作为投资方的第一被诉人合作兴建楼房,而第一被诉人不能证明,上述合作建房已办理了应有的报批手续。C村村民委员会作为该片土地使用权人所提供的证据也表明,该片土地已由C村村民委员会收回自建,与第一被诉人无涉。
  (二)1991年9月12日,以第一被诉人为甲方、第二被诉人为乙方,双方签订了“C村“X工程”合作开发合同书”。该合同约定:双方合作开发经广州市规划局(86)城地批字第某某号文批准用地,规划编号为南往5-4、5-5地段,建设两栋19层面积为24,362平方米的商业住宅综合大楼。根据甲方与C村乡政府签订的合作合同以及甲方属于中外合作企业性质,甲乙双方实行内部合作,利润分成,并统一承担对C村乡政府的责任。由甲方提供地盘和完善开发需要的一切手续,乙方提供该项工程建筑全部资金,共同开发。所建房屋按总建筑面积4:6分成,即C村乡政府占40%,乙方占60%,……。
  没有证据证明,“C村“X工程”合作开发合同书”办理了合法有效的批准手续。
  (三)申诉人与第一被诉人、第二被诉人于1992年8月21日签订的“协议书”所约定共同开发广州T区C村商住综合楼的地段。仲裁庭向广州市城市规划局T区规划分局和C村村民委员会调查证实,广州市城市规划局(86)城地批了第某某号文所确定的C村乡政府留用地段为规划编号南住5-4、5-5,而不是南住11-13。现C村村民委员会巳将该土地收回自建,在建的大厦名称为“某某商贸大厦”。第一被诉人在开庭时陈述:上述地段还空着,至今没有开发。这是不符合事实的。
  (四)上述“协议书”签订后,申诉人依约将港币200万元的现金本票存于广州市某律师事务所,并存入港币500万元于中国银行广州市分行。经查明:存入中国银行广州市分行的港币500万元己由申诉人取回,但港币200万元的现金本票,仍存于广州市某律师事务所。

  据上述事实,仲裁庭认为,申诉人与第一被诉人、第二被诉人于1992年8月21日签订的合作开发C村商住综合大楼“协议书”是无效的,理由是:
 
  第一,第一被诉人在上述协议书中约定提供的合作条件,是根据其与广州市T区C村乡政府签订的“合作建筑协议书”提供合作开发地段,即规划编号南住5-4、5-5地段(“协议书”第五条)。证据证明,该协议书是无效的,第一被诉人对该土地不享有任何权益,不存在提供与申诉人合作开发C村商往综合大楼的合作条件。
 
  第二,第一被诉人与第二被诉人签订的“C村『X工程』合作开发合同书”,证据证明也是无效的。第二被诉人对上述规划编号南住5-4、5-5土地也不享有任何权益,不存在有任何权益转让给申诉人的条件。
 
  第三,上述“协议书”没有报经广州市政府有关部门审查批准。
 
  根据上述的分析和判断,仲裁庭认为,造成“协议书”无效的责任应由第一被诉人和第二被诉人承担。申诉人请求第一被诉人、第二被诉人协助申诉人收回现存于广州市某律师事务所的港币200万元现金本票,并支付其利息的主张,应予支持。利息自银行本票交付之日1992年8月21日起算至本裁决书作出之日止,利率为月息12厘,共计653,600港元。
  应支付的利息和本案的仲裁费用及申诉人在本案支出的律师费25,000元人民币,由第一被诉人、第二被诉人共同承担。
 
裁 决
 
  综上所述,仲裁庭作裁决如下:
  1.第一被诉人、第二被诉人应承担协助申诉人取回存放于广州市某律师事务所的港币200万元现金本票的责任,并向申诉人支付港币653,600元利息。本裁决书作出之日起30日内第一被诉人、第二被诉人应将上述港币200万元现金本票返还申诉人,并支付上述利息。逾期不履行,按年利率12%加计利息。
  2.第一被诉人、第二被诉人应共同承担申诉人支出的律师费25,000元人民币,并在本裁决书作出之日起30日内支付给申诉人。逾期不付,按年利率12%加计利息。
  3.本案仲裁费和办案费,由第一被诉人、第二被诉人共同承担。
  本栽决为终局裁决。
 
评论分析
 
  本案提出的关键问题是:在划拨取得土地使用权的用地上合作建房,应否获得有关政府部门批准?
  自中国于1988年4月12日修改《宪法》,允许“土地的使用权可以依照法律的规定转让”之后,中国国有土地和集体所有土地的所有权和使用权开始分离,土地使用权的转让有了最高的法律依据,此后,一系列规范房地产的法律法规相继颁布生效,形成了一套系统的规范制度。①
  根据中国的有关法律,房地产开发用地的取得有两种方式,即土地使用权出让和土地使用权划拨。土地使用权出让是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者,由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为:具体可采取拍卖、招标或者双方协议的方式,并应签订书面出让合同。土地使用权划拨是指县级以上人民政府依法批准,在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后,将该幅土地交付其使用,或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为:以划拨方式取得土地使用权的,一般没有使用期限的限制。
  对于以划拨方式取得的土地使用权,一般不得转让、出租和抵押;如要转让房地产时,应报有批准权的政府部门审批。有批准权的政府部门准予转让的,应当由受让方办理土地使用权出让手续,并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。对未经批准擅自转让、出租、抵押划拨土地使用权的单位和个人,市、县人民政府土地管理部门应当没收其非法收入,并根据情节处以罚款。
  无论是通过出让或划拨取得的使用权,依照中国有关法律,土地使用权转让时,其地上建筑物、其他附着物所有权随之转让;土地使用者转让地上建筑物、其他附着物所有权时,其使用范围内的土地使用权随之转让,除非该建筑物或附着物作为动产转让。
  本案所涉及的用地是广州市城市规划局以(86)城地批字第某某号文划拨给广州市T区C村乡政府的一块保留用地。关于这块保留用地的开发,本案所涉及的共有三份合作开发合同。首先,C村乡政府与第一被诉人于1986年11月25日签订了“合作建筑协议书”,约定:C村乡政府以上述保留用地作为合作条件,第一被诉人负责投资;大楼建成后,C村乡政府占40%,第一被诉人占60%,垂直线分配。接看,第一被诉人又与第二被诉人于1991年9月12日签订了“C村“X工程”合作开发合同书”,在该合同中,第一被诉人实际上将其从与C村乡政府签订的合同中的权利义务基本上转给了第二被诉人,即第二被诉人负责全部投资,并与C村乡政府分成,比例不变。最后,第一被诉人与第二被诉人一起又与申诉人于1992年8月21日签订了合作开发“协议书”,约定第二被诉人退出,由申诉人承接第一被诉人转给第二被诉人的权利义务,申诉人付给第一、第二被诉人一笔补偿费用。虽然提请仲裁的是最后一份“协议书”,但要判断合同的效力乃至土地权益的取得,离不开前面两份合同,尤其是第一份合同。
  从第一被诉人与C村乡政府签订的“合作建筑协议书”的内容来看,双方的合作建房实质上是一种变相转让国有土地使用权的行为,即第一被诉人投资分成占有60%的房屋权益,实质上是占有了相应的土地使用权。因为依照法律,土地使用者转让地上建筑物、其他附着物所有权时,其使用范围内的土地使用权随之转让。由于用于合作建房的是经划拨取得的保留用地,依法一般不得转让、出租和抵押,如要转让时,应报有批准权的政府部门审批。关于这一点,广州市城市规划局在(86)城地批字第某某号文写明:“上述用地位置用以建设商业性质的楼房,不得出租、转让,必须服从T开发区的总体规划,并按规定办理报建手续。”此外,广州市人民政府印发的穗府(1987)某某号文关于“广州市T建设区土地规划管理规定”第四条也规定“有关单位在建筑区范围内的保留用地或已征用的土地,只限于本单位自用,不准出租、出卖、转让;如确需与其他单位合资、合作兴建房屋者,须经市规划部门批准。”因此,只有获得了有关政府部门批准,这种合作建房协议才能生效。仲裁庭调查表明,第一被诉人与C村乡政府签订的“合作建筑协议书”并没有报经有关政府部门批准;而且,C村乡政府证实,其与第一被诉人签订的上述协议因第一被诉人从未依约付款,一直未履行过,早已自动失效。在实践中,如果双方履行了这样的协议,有关政府部门同意补办批准手续的,一般仍可认定其合作建房合同有效。就本案而言,双方签订的上述合作建房合同从来没有实际履行过,该片土地查明已由C村乡政府收回自建,与第一被诉人没有任何关系,也就不存在补办手续的问题。因此,第一被诉人与C村乡政府签订的“合作建筑协议书”由于没有获得有关部门批准,是一份无效合同。第一被诉人对于本案所涉的用地并没有取得任何权益。
  由于第一被诉人对于本案所涉用地没有任何权益,其与第二被诉人签订的“C村“X工程”合作开发合同书”以及两被诉人与申诉人签订的合作建房“协议书”,均缺少合同成立所要求的对价条件,都应认定为无效合同。因此,仲裁庭在确认第一被诉人对本案所涉用地没有任何权益,以及其余两份合同均未报经有关政府部门批准之后,认定本案争议的合同为无效合同。仲裁庭的这一认定是正确的。申诉人要求取回付出的银行本票及利息的请求,实际上是一种合同无效,要求返还财产的行为,其得到仲裁庭的支持是理所当然的。由于两被诉人的过错,仲裁庭认为造成合同无效的责任在两被诉人,因而要求两被诉人承担申诉人办理本案支出的律师费及仲裁费,这也是合情合理的。
①主要包括:《中华人民共和国土地管理法》(1988年)、《中华人民共和国土地管理法实施条例》(1991年)、《中华人民共和国城市规划法》(1990年)、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(1990年)、《外商投资开发经营成片土地暂行办法》(1992年)及《中华人民共和国城市房地产管理法》(1994年)等等。
 




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